LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E LA QUALITÀ

di Lorenzo Thione

INTRODUZIONE

Le Pubbliche Amministrazioni, sia centrali (Ministeri e relativi Organi Tecnici), sia periferiche (Regioni, Province, Comuni, Enti locali), sono chiamate a:

Tutelare i bisogni di qualità dei cittadini (salute e sicurezza, educazione, mobilità, lavoro, opere pubbliche, ecc.), tramite la funzione loro propria di regolazione delle attività di produzione di beni e servizi e della vita sociale in genere.
Svolgere al meglio il ruolo di “committenti”, accertandosi della qualità delle opere pubbliche commissionate.
Erogare esse stesse qualità, in quanto fornitrici di servizi di pubblica utilità (sanità, scuola, trasporti, ambiente, energia, servizi pubblici tecnologici ed amministrativi vari).

Esse sono pertanto chiamate a svolgere il triplice e delicato compito di:

Regolatori di qualità (funzione “politica”).
Committenti di qualità (funzione “amministrativa”).
Erogatori di qualità (funzione “tecnica”).

Si noti che, nel caso delle Pubbliche Amministrazioni, tali funzioni sono fra loro strettamente interdipendenti ancor più che per altri Operatori del sistema, con conseguenze di particolare criticità.

Infatti, l’inadeguatezza di una sola fra esse o la mancanza di coordinamento fra le medesime, possono compromettere gravemente l’efficacia del ruolo istituzionale complessivamente svolto dalle Pubbliche Amministrazioni, reso già arduo dalle inerzie culturali e dai vincoli burocratici ad esse non estranei, con l’insorgere di meccanismi perversi di degradamento.

Per contro, l’equilibrio ottimale tra le funzioni stesse è fonte di un circolo virtuoso che favorisce la conquista dell’eccellenza.

Si noti che la cultura e la prassi della qualità (capacità di identificare e soddisfare bisogni) non sono, affatto, rimaste storicamente estranee al mondo della Pubblica Amministrazione. Esse si sono, tuttavia, affermate – in questo come in altri ambiti – più in termini di “cultura e prassi delle procedure” che di “cultura e prassi dei risultati” e tali sono rimaste per lungo tempo.

Inoltre, non si è ancora pienamente affermata la cultura della “certificazione di conformità di parte terza”, sia come assicurazione della qualità dei beni e servizi acquisiti, sia, soprattutto, come dimostrazione della qualità delle opere realizzate e dei servizi forniti, in quest’ultimo caso anche a seguito di una comprensibile auto-referenzialità derivante dalla condizione di “monopolio” in cui, dette Amministrazioni, hanno storicamente svolto e continuano, in larga misura, a svolgere le proprie attività.

Tuttavia, il mutato scenario di riferimento impone, oggi, alle Pubbliche Amministrazioni, di acquisire e applicare, esse stesse, gli strumenti (conoscitivi e operazionali) necessari per:

Svolgere efficacemente la funzione di regolazione della qualità.
Accertare la qualità delle opere, dei prodotti e dei servizi acquisiti.
Erogare esse stesse, qualità vera e sostanziale, nell’assolvimento dei compiti istituzionali, e fornire evidenza di tali capacità al contesto di riferimento.

GLI STRUMENTI PER LA QUALITÀ A DISPOSIZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Gli strumenti a disposizione delle Amministrazioni sono rappresentati, fra gli altri, dai principi e dalla prassi della gestione sistemica per la qualità (secondo la definizione estesa di cui all’introduzione) che trovano riscontro, in termini di requisiti, nei seguenti riferimenti normativi:

Norme della serie ISO 9000 (in particolare, ISO 9001, oggi in edizione 2015), per gli aspetti più propriamente connessi con la qualità “economica” (soddisfacimento di requisiti “contrattuali”) (certificazione di sistemi di gestione per la qualità – SGQ).
Norme della serie ISO 14000 (in particolare, ISO 14001, oggi in edizione 2015), per gli aspetti concernenti la tutela dell’ambiente in cui si svolge la vita civile e lavorativa dei cittadini (certificazione di sistemi di gestione ambientale – SGA).
Numerose altre norme sistemiche (es. OHSAS 18001:2007, ISO 27000:2016, SA 8000:2014, ecc.), per altri importanti aspetti connessi con la tutela di diritti fondamentali dei cittadini (sicurezza sul lavoro, sicurezza delle informazioni, responsabilità sociale) e afferenti al ruolo, sia di governo, sia di servizio delle Amministrazioni stesse.
Norme della serie ISO/IEC 17000 (in particolare, ISO/IEC 17025), per i servizi specificatamente coperti da tali norme (es. servizi di prova e analisi), sia acquisiti, sia erogati dalle Pubbliche Amministrazioni.

Tali norme devono diventare parte integrante della cultura delle Pubbliche Amministrazioni ed essere applicate in modo sostanziale e consapevole, adattandole alle specifiche esigenze e caratteristiche delle molteplici attività svolte. Esse devono essere, in particolare:

Valorizzate e assunte a riferimento nell’opera di regolazione e controllo.
Utilizzate per la valutazione/assicurazione della qualità (a tutto campo) dei lavori commissionati e dei beni e servizi acquisiti.
Applicate per garantire la qualità delle opere realizzate e dei servizi forniti direttamente dalle Amministrazioni medesime.

A tale riguardo, va tenuto presente il ruolo fortemente critico dalle risorse umane (personale dell’Amministrazione) che devono essere adeguatamente formate, sensibilizzate e motivate al fine di acquisire la necessaria consapevolezza e competenza in tema di qualità.

Per quanto attiene, in particolare, alla garanzia della qualità “erogata”, è importante valorizzare i progressi già compiuti da numerose Amministrazioni con la redazione della cosiddette “carte di servizio”, rielaborandole nel quadro di un vero e proprio approccio per processi alla gestione per la qualità.

Il rispetto dei requisiti delle norme succitate è, assicurato – con un livello di fiducia generalmente adeguato, sia pur non del tutto uniforme – dalle corrispondenti certificazioni di conformità, la cui attendibilità è assicurata dall’accreditamento, condotto conformemente alle prescrizioni del Regolamento Europeo EC 765/2008 (o direttamente dall’accreditamento stesso per i servizi coperti dalle norme della serie ISO/IEC 17000).

GLI APPROCCI ALLA QUALITÀ E LORO EVOLUZIONE

Qualità significa capacità di soddisfare esigenze, di tipo morale e materiale, sociale ed economico, tradotte in determinati requisiti (non generici ma concreti e misurabili) attraverso adeguati processi di regolazione (Regole Tecniche cogenti) e normazione (Norme Tecniche volontarie).

Le Norme, sia settoriali (norme tecniche concepite per i diversi settori, norme di prodotto e processo), sia orizzontali (documenti “quadro” che si applicano a tutti i settori e che forniscono standard sistemici per la costruzione e assicurazione della qualità) costituiscono, pertanto, il riferimento primario, ancorché imperfetto e perfettibile, per la costruzione e assicurazione della qualità e la conformità alle norme è considerata”sinonimo” di qualità (nei limiti, s’intende, consentiti dalla “bontà” del riferimento normativo).

La normativa settoriale è progredita con lo sviluppo tecnologico e su tale evoluzione non ci si sofferma in questa sede.

La normativa “quadro” – che possiamo definire “normativa di qualità” – è anch’essa progredita nel tempo, sia pure con un considerevole ritardo rispetto alla normativa settoriale (le norme settoriali risalgono alla fine del secolo diciannovesimo, la normativa di qualità ha avuto origine verso la metà degli anni 80’).

L’evoluzione della normativa quadro ha accompagnato lo sviluppo della cultura e della prassi della qualità ed è stata caratterizzata da diversi approcci alla qualità (in termini di gestione e riduzione del rischio di “non qualità”). Essa ha seguito, essenzialmente, il seguente percorso evolutivo:

Si è partiti dall’approccio diretto correttivo (controllo della qualità), finalizzato alla riduzione del rischio di immissione sul mercato di “prodotti” non conformi, tramite controlli a posteriori, tipico della cultura industriale e rimasto, sostanzialmente, estraneo al mondo della Pubblica Amministrazione.
Si è passati attraverso l’approccio indiretto sistemico (*) preventivo (assicurazione della qualità), basato su di un modello rigido di sistema ancora sostanzialmente ispirato ai tradizionali meccanismi di produzione industriale, rappresentato dalle norme della serie ISO 9000 nelle successive edizioni 1987 e 1994 finalizzato a cercare di contenere, preventivamente, il rischio, mantenendolo su di un livello accettabile, ma non necessariamente in costante diminuzione (gestione “statica” del rischio). In questa fase, alcune Pubbliche Amministrazioni hanno iniziato ad avvicinarsi al mondo della qualità. (*) Approccio sistemico alla qualità: approccio secondo il quale la capacità di soddisfare i bisogni associati può essere conferita ai prodotti e servizi, non solo e non tanto controllandoli direttamente – sia nel corso della fabbricazione o fornitura, sia al termine della medesima – ma bensì gestendo opportunamente le relative risorse ed i relativi processi produttivi e di servizio secondo un opportuno “modello di sistema”.
E si è giunti all’approccio sistemico pro-attivo (gestione per la qualità), flessibile e applicabile a qualsiasi attività socio-economica, strutturato per processi e non per elementi di sistema e fondato sulla ricerca dell’efficacia e del miglioramento continuo, rappresentato dalle norme della serie ISO 9000 nelle edizioni 2000, 2008 e 2015 (gestione “dinamica” del rischio di produzione di “prodotti” non conformi, rischio in costante diminuzione, miglioramento continuo).

In tale periodo, peraltro piuttosto esteso, si è prodotta un’apertura significativa delle Pubbliche Amministrazioni – specie Comuni, Province, Strutture sanitarie, Scuole – alla gestione per la qualità, con la realizzazione e certificazione di sistemi di gestione.

Un discorso a parte merita l’accreditamento dei laboratori che ha iniziato ad affermarsi, nel mondo delle Pubbliche Amministrazioni, dalla metà degli anni ’90 e che, come tale, costituisce un fenomeno di avanguardia, sia pur restando circoscritto a specifici contesti (Sanità e grandi Laboratori Pubblici).

Tale evoluzione ha comportato una trasformazione nei ruoli che le diverse componenti del sistema socio-economico sono chiamate a svolgere nei processi di assicurazione della qualità, trasformazione che ha interessato anche il mondo delle Pubbliche Amministrazioni.

GLI APPROCCI ALL’ASSICURAZIONE DELLA QUALITÀ

Parallelamente all’evoluzione degli approcci alla qualità, richiamati al paragrafo precedente, si è prodotta una sostanziale trasformazione degli approcci all’assicurazione della qualità.

Si è, infatti, passati:

Dall’approccio di Parte Prima, in cui il ruolo primario è svolto dal fabbricante del bene o fornitore del servizio, di cui le Pubbliche Amministrazioni si sono avvalse, nel bene e nel male, per un lungo periodo,
All’approccio di Parte Seconda, in cui le responsabilità connesse con l’assicurazione della qualità sono assunte, prevalentemente, dall’utilizzatore o committente, che ha visto, sia pur gradualmente, l’affermarsi di un ruolo attivo da parte delle Pubbliche Amministrazioni,
All’approccio di Parte Terza, secondo il quale tutte le principali funzioni di verifica e attestazione della qualità, nonché alcune funzioni di supporto alla sua costruzione, sono svolte da operatori specializzati indipendenti dalle parti prima e seconda, di cui le Pubbliche Amministrazioni hanno cominciato ad avvalersi in misura significativa.

In tale ambito, si è affermato e consolidato il cosiddetto Sistema di Parte Terza di valutazione della conformità, costituito dagli Operatori specializzati della valutazione di conformità (Laboratori di prova e taratura e Organismi di certificazione e ispezione), sottoposti, dalla fine degli anni ’80, alla verifica della “competenza” costituita dal cosiddetto “accreditamento” che ha iniziato ad affermarsi a partire da tale periodo, prima come scelta volontaria, e, poi, come percorso obbligato che, in Europa, ha trovato la sua regolamentazione definitiva con la pubblicazione del Regolamento EC 768/2008.

L’affermazione dell’approccio di Parte Terza è stata ovvia conseguenza della necessità, viepiù avvertita dalle organizzazioni pubbliche e private, produttrici di beni e fornitrici di servizi di sottoporsi a valutazioni indipendenti e imparziali, al fine di assicurare, al contesto socio-economico di riferimento, la propria capacità di soddisfare i bisogni associati ai prodotti realizzati e servizi forniti.

Tale assicurazione è, infatti, presupposto essenziale per la creazione della fiducia – fattore primario alla base di un armonico sviluppo delle attività economiche e sociali – e costituisce, per le Pubbliche Amministrazioni, così come per il sistema produttivo in genere, uno strumento efficace per garantire la qualità delle prestazioni.

DALLA QUALITÀ “ECONOMICA” ALLA QUALITÀ “SOCIALE”

L’approccio di Parte Terza all’assicurazione della qualità si è basato, storicamente, sulla conformità alle norme della serie ISO 9000 e, in particolare, alla norma di certificazione ISO 9001, relativa ai cosiddetti sistemi di gestione per la qualità, SGQ, oltre che sulle norme della serie ISO/IEC 17000 che riguardano l’assicurazione della qualità di particolari tipologie di servizi (servizi di valutazione della conformità).

La qualità garantita da suddette norme è, essenzialmente, una qualità “economica”, vale a dire finalizzata al soddisfacimento delle esigenze e aspettative del “cliente” – sia utilizzatore strumentale (rapporti business-to-business), sia utente finale o consumatore (rapporti business-to-consumer) – nel quadro di uno specifico rapporto contrattuale.

Accanto alla classica domanda di qualità economica di cui sopra, si è andata affermando una domanda di nuove e più ampie forme di qualità, intese alla soddisfazione di una più vasta gamma di bisogni espressi da un più ampio contesto di parti interessate (stakeholders), che possono essere, a buon diritto, riassunte nel termine “qualità sociale” (o qualità della vita “tout court”).

Ciò ha fatto sì che il sistema di Parte Terza di valutazione della conformità sia, oggi, chiamato, non più, soltanto, come per il passato, a costituire uno strumento di regolazione degli scambi economici, ma anche e soprattutto a contribuire al miglioramento della “qualità della vita”, nel senso più completo e pregnante del termine.

Ciò rende il sistema, uno strumento ancor più efficace al servizio delle Pubbliche Amministrazioni.

Nel moderno contesto socio-economico, infatti, i processi produttivi e di servizio devono essere gestiti in modo tale da assicurare, non solo la conformità dei relativi risultati agli specifici requisiti funzionali e prestazionali applicabili, ma anche la protezione dell’ambiente (inteso come eco-sistema con cui suddetti processi interagiscono), la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, la protezione delle informazioni e, più in generale, in modo tale da minimizzare il relativo impatto negativo sulla società, massimizzandone, al contempo, l’impatto positivo (vale a dire in modo socialmente responsabile).

Il sistema di attestazione di conformità di Parte Terza è e sarà viepiù chiamato ad accertare, tramite verifiche efficaci e indipendenti, che i processi in questione e i relativi risultati siano effettivamente conformi ai principi e criteri sopra richiamati.

Esso diverrà, pertanto, sempre più – oltre che fattore primario di regolazione delle attività socioeconomiche, in ambito nazionale e internazionale, nonché base insostituibile di equa competizione negli scambi internazionali – anche e soprattutto strumento di progresso sociale.

Il continuo sviluppo e miglioramento di questo sistema – al fine di renderlo sempre più capace di rispondere adeguatamente alla domanda di qualità “a tutto campo” proveniente dal moderno contesto socio-economico – e la sua efficace utilizzazione e piena valorizzazione, rappresentano un’importante ed attuale sfida per l’economia e la società mondiale.

A tale sfida sono chiamate a rispondere anche, e soprattutto, le Pubbliche Amministrazioni, in virtù del compito istituzionale che a esse compete, in termini di tutela dei bisogni e delle attese dei cittadini, siano essi clienti diretti dei servizi forniti dalle Amministrazioni, o oggetto delle funzioni di governo e controllo svolte dalle medesime.

L’uso di tali attestazioni di conformità deve essere, pertanto, promosso dalle Pubbliche Amministrazioni, nella triplice funzione di regolatori/controllori, utilizzatori e fornitori di qualità.

I cittadini avranno maggiore fiducia nelle Amministrazioni cui fanno capo e alle quali si rivolgono per il soddisfacimento dei loro numerosi bisogni e saranno pronti a interagire positivamente e sinergicamente con le stesse, se sapranno che le loro Amministrazioni hanno compiuto un’importante scelta di qualità nei termini sopra evidenziati.

LA CERTIFICAZIONE E L’ACCREDITAMENTO AL SERVIZIO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Onde garantire che le diverse forme di attestazione della qualità, a vario titolo assunte a riferimento dalle Pubbliche Amministrazioni – sia come “regolatrici”, sia come “committenti”, sia infine come “fornitrici” di qualità rappresentino una valida e credibile forma di assicurazione della capacità del soggetto certificato di erogare “qualità a tutto campo”, occorre che i relativi sistemi di gestione siano progettati e applicati in modo sostanziale e non formale e che le corrispondenti valutazioni a scopi certificativi siano condotte nel modo più rigoroso ed efficace possibile.

A tal fine, importanza determinante rivestono la serietà dell’approccio alla qualità da parte dei soggetti interessati (nella fattispecie le imprese fornitrici delle Amministrazioni o le Amministrazioni stesse) e dei consulenti di cui tali soggetti si avvalgono, nonché la competenza e la professionalità degli Organismi di Certificazione, il tutto sotto il controllo di un competente e riconosciuto garante “Super Partes”, rappresentato dall’Ente di Accreditamento.

Come noto, l’accreditamento degli Organismi operanti la certificazione dei sistemi di gestione viene rilasciato per gli specifici settori merceologici (settori EA derivati dai codici NACE) in cui operano le organizzazioni oggetto di valutazione da parte degli Organismi accreditati.

Ciò al fine di garantire l’adeguata conoscenza, da parte di detti Organismi, degli specifici processi, prodotti e servizi realizzati nell’ambito del sistema di gestione certificato e quindi l’efficacia delle valutazioni condotte.

Nell’ambito di tale convenzionale e per molti versi imperfetta classificazione, le attività svolte dalla Pubblica Amministrazione, in veste di fornitori di qualità, sono genericamente ascritte al settore EA 36 “Pubblica Amministrazione”, ad eccezione degli specifici servizi di istruzione e affini, ascritti al settore EA 37 “Istruzione”, e degli specifici servizi sanitari e di assistenza sociale, ascritti al settore EA 38 “Sanità ed altri servizi sociali”.

Per contro, i settori merceologici, in cui rientrano le opere, i prodotti e servizi acquisiti dalle Pubbliche Amministrazioni (Amministrazioni centrali, Comuni, Province, Regioni, Enti pubblici locali), in veste di committenti di qualità, sono assai più numerosi.

A titolo di esempio, si cita il settore EA 28 “Costruzioni”, che ricomprende, in termini peraltro assai semplificati, le opere pubbliche, per le quali le Pubbliche Amministrazioni operano, prevalentemente, in veste di committenti di qualità.

A tale riguardo, merita conto ricordare che le certificazioni di conformità alla norma ISO 9001 sono utilizzate nell’ambito del sistema di qualificazione delle imprese di costruzione, ai sensi della vigente legislazione in materia di Lavori Pubblici.

Oltre che di opere, prodotti e servizi di vario tipo, la cui qualità è attestata dalle corrispondenti certificazioni di conformità, le Pubbliche Amministrazioni, utilizzano o forniscono, esse stesse, vari servizi, fra cui i servizi di prova e analisi la cui qualità deve essere, anch’essa, valutata e confermata dall’Ente di accreditamento.

Il sistema di accreditamento italiano ha riposto e ripone considerevole impegno nella tutela del valore e della credibilità delle certificazioni dei sistemi di gestione per la qualità, nonché di altre forme di certificazione rientranti nei settori sopra elencati, in cui le Pubbliche Amministrazioni operano in veste di committenti o fornitori di qualità, impegno assai maggiore di quello profuso da altri Enti di accreditamento europei e extra-europei.

In particolare, ha redatto e pubblicato numerosi Regolamenti Tecnici che pongono obblighi precisi e rigorosi a carico degli Organismi di certificazione, a tutto vantaggio della qualità che le imprese certificate sono effettivamente in grado di erogare nella produzione di beni e fornitura di servizi.

L’opera dell’Ente di accreditamento è stata riconosciuta e apprezzata, come testimoniato dal fatto che numerose Autorità centrali prescrivono o raccomandano l’utilizzo di certificazioni accreditate nell’ambito dei procedimenti amministrativi soggetti alle rispettive regolamentazioni e che, da tempo, numerose Amministrazioni regionali richiedono certificazioni accreditate per la concessione di finanziamenti per lo sviluppo della qualità nelle imprese.

Vari Enti Pubblici, infine, fanno riferimento alle certificazioni accreditate a fini di semplificazione di adempimenti gravanti sulle imprese o di riduzione di oneri sociali.

L’Ente di accreditamento è altresì impegnato a valutare e attestare la qualità dei servizi di prova forniti da laboratori privati, di cui le Pubbliche Amministrazioni fanno ampio uso, nonché di quelli forniti da laboratori pubblici facenti capo alle Amministrazioni stesse.

CONCLUSIONI

L’assicurazione della qualità, sia economica, sia sociale, nelle diverse forme di certificazione di sistemi di gestione e di attestazione della conformità di processi (quali i processi di prova e analisi) è uno strumento essenziale al servizio delle Pubbliche Amministrazioni che consente alle stesse di svolgere al meglio i propri compiti istituzionali e operativi.

Occorre perciò promuovere l’utilizzo di tale strumento in tutti i ruoli svolti dalle Pubbliche Amministrazioni e precisamente:

Nel ruolo di regolazione, favorendo l’introduzione di riferimenti alle norme e alle relative certificazioni di conformità e accreditamenti negli atti legislativi e amministrativi.
Nel ruolo di committenza di opere, lavorazioni, beni e servizi, promuovendo l’adozione sistematica di criteri di qualificazione dei fornitori basati sul possesso di valide attestazioni di qualità.
Nel ruolo di realizzazione di opere pubbliche e fornitura di servizi di pubblica utilità, favorendo le scelte di qualità sostanziali e consapevoli da parte delle strutture interessate e valorizzandole e confermandole agli occhi dei cittadini tramite conseguimento di “certificazioni di qualità” da parte delle Amministrazioni stesse.

Ai fini sopra indicati, andrebbero anche predisposti e adottati meccanismi premianti nei confronti delle Amministrazioni “virtuose”, nelle forme e nei modi opportuni.

Settembre 2016